欧盟发布《清洁工业新政：竞争力和脱碳联合路线图》

2025年2月26日，欧盟委员会发布《清洁工业新政：竞争力与脱碳联合路线图》（《清洁工业新政》），以应对气候危机、提升竞争力和增强经济韧性，推动欧洲工业可持续发展。

《清洁工业新政》认为，欧洲工业基础对经济竞争力至关重要，但面临地缘政治、经济增长缓慢和技术竞争等挑战。因此，欧盟将气候行动和竞争力纳入统一增长战略，致力于加速脱碳、再工业化和创新，重点关注能源密集型产业和清洁技术部门，以实现2050年脱碳经济目标，同时推动循环经济发展，使其成为世界领先的循环经济模式。

一、获取可负担能源

1、能源现状与挑战

价格高且波动：欧洲平均能源价格高于贸易伙伴，对进口化石燃料的依赖是主因，能源危机和俄罗斯的天然气供应策略加剧了价格波动，增加投资成本并转嫁给消费者。

电力系统低效：电力系统存在结构缺陷，如电网互联和基础设施不足、能源系统集成与灵活性受限，阻碍了低成本脱碳能源的整合，影响工业能源成本和欧洲能源供应的稳定性。

2、应对措施

（1）发布行动计划：通过《可负担能源行动计划》，在尊重技术中立原则下，与成员国和私营部门合作，短期降低能源成本，长期推进能源结构改革。该计划大部分措施于2025年实施，有助于推动工业电气化和脱碳投资。

（2）明确重点措施

降低能源账单：落实电力市场设计改革，推广购电协议（PPAs）和差价合约（CfDs），减少对化石燃料的依赖。为此，欧盟委员会与欧洲投资银行（EIB）推出企业购电协议试点项目，并让EIB为电网组件制造商提供反担保。同时，简化国家援助规则，评估核供应链和技术的国家援助，制定跨境远期容量分配规则，探索清洁灵活性工具。此外，鼓励工业消费者调整能源需求，欧盟委员会将制定相关指导意见，推动零售合同中的灵活性薪酬机制。在税收方面，成员国应推进能源税收指令谈判，降低电力税收，消除无关费用，欧盟委员会也将提出网络收费建议和指导。

加速清洁能源推广和制造：能源密集型产业需要稳定的清洁能源供应，而当前部分成员国在新可再生能源指令的许可规则实施上进展缓慢。欧盟委员会将支持成员国落实现有能源许可立法，分享经验并开展对话。在即将出台的《工业脱碳加速器法案》中，将针对工业能源接入和脱碳的许可瓶颈提出解决方案，利用数字化手段加快审批流程。

确保天然气市场良好运行：进口天然气价格影响欧盟天然气和电力价格，为稳定市场，欧盟委员会成立天然气市场特别工作组，开展利益相关者咨询，评估立法调整需求，加强能源和金融监管机构合作，建立统一数据库。同时，成员国之间需加强协调，优化天然气储存补充计划，保障供应安全。

3、旗舰行动与关键绩效指标

旗舰行动：包括《可负担能源行动计划》《工业脱碳加速器法案》等政策的推进，EIB为PPA提供金融担保、欧盟委员会简化国家援助规则等措施的实施，以及对网络收费、能源税收、CfD设计等方面的建议和指导发布。

关键绩效指标：到2030年，将经济电气化率从21.3%提高到32%，每年安装100GW可再生电力装机容量。

二、主导市场：促进清洁供需

1、创造市场需求

公共采购政策调整：公共采购政策是推动清洁产品市场发展的有力工具。《工业脱碳加速器法案》将引入弹性和可持续性标准，增强对欧盟制造的清洁产品的需求，推动创新并确保公平竞争环境。该标准将应用于欧盟预算、国家支持计划以及公共和私人采购中，使公共支出与欧盟的脱碳和竞争力议程保持一致。

修订公共采购框架：欧盟委员会将于2026年提议修订公共采购框架，将可持续性、弹性和欧洲优先标准纳入战略部门的公共采购中。此次修订将整合和明确不同立法中公共采购条款的相互作用，简化合同授予当局的应用流程，各级政府均可使用。同时，这些标准还将通过基于生命周期的二氧化碳排放绩效标准等措施，激励私人采购。

产品标签与碳核算：《工业脱碳加速器法案》将基于简单方法和欧盟排放交易体系（ETS）数据，创建工业产品碳强度自愿标签，首先从钢铁行业开始，随后为水泥产品制定标签。这些标签将帮助工业生产者区分其产品的碳强度，使其能够从针对性激励措施中获益。此外，欧盟委员会将继续完善生命周期评估，并致力于简化和协调碳核算方法，减少企业在清洁产品开发过程中的困惑。

2、推广氢能源

完善监管框架：氢在欧盟能源系统脱碳中具有重要作用，尤其是在难以减排的行业。欧盟委员会将于2025年第一季度通过关于低碳氢的授权法案，明确低碳氢生产规则，为投资者提供确定性。

资金支持与机制建立：为降低氢生产风险并加速其应用，欧盟委员会将于2025年第三季度在氢银行下发起第三次招标，预算高达10亿欧元，并鼓励成员国利用委员会提供的拍卖即服务平台。2025年第二季度启动的欧洲氢银行机制，将连接氢的供需双方，为其提供融资和风险化解工具，促进难以脱碳的工业和运输部门对氢及氢衍生燃料的需求聚合。

评估与研究：为筹备对非生物来源可再生燃料授权法案的审查，欧盟委员会将开展研究，评估氢框架的有效性，识别可再生氢扩大规模的潜在障碍，并持续支持利益相关者参与认证过程。

3、关键绩效指标

提高国内清洁技术产品关键部件的生产比例：到2030年，使清洁技术产品国内生产的关键部件在欧盟市场的占比达到40%，增强欧盟在清洁技术领域的自主生产能力和供应链稳定性。

降低外部脆弱性：通过降低清洁工业新政产品的外部脆弱性指数，从当前的0.19降低，减少欧盟在关键清洁产业对外部经济冲击的敏感性，提升产业的抗风险能力。

三、公共和私人投资

1、投资需求与战略方向：欧盟经济的清洁转型需要大量投资，与上一个十年相比，每年需在能源、工业创新、产业升级和运输系统领域增加约4800亿欧元投资。吸引和利用私人资本是关键，这依赖长期监管稳定、公共脱碳激励和有效政策协调。下一个多年期金融框架（MFF）及其中的竞争力基金将发挥重要作用，同时欧盟委员会还将制定储蓄和投资联盟战略，助力吸引私人投资，使欧洲成为工业脱碳和清洁技术投资的首选目的地。

2、加强欧盟层面资金支持

创新基金拓展：创新基金已成为欧盟工业为工业脱碳和清洁技术制造项目融资的可靠工具。为扩大其影响力，将探索为获得STEP法规主权印章的创新基金选定项目提供更多融资选择，增强现有资金工具间的协同作用，促进资金在欧盟各地区的合理分配。同时，协调创新基金与国家融资的标准，加快成员国对相关项目的国家援助审批，鼓励成员国投入更多国家资源。

设立工业脱碳银行：提议设立工业脱碳银行，计划筹集1000亿欧元资金，资金来源包括创新基金、排放交易体系（ETS）部分额外收入以及InvestEU修订后的资金。该银行将以碳减排为指标，利用ETS预留配额支持项目，确保在各工业部门实现技术中立的支持，并通过碳差价合约等方式，促进资金在成员国间的公平分配，弥补资本和运营支出的资金缺口。

开展试点拍卖与重点投入：2025年，利用创新基金现有资源和拍卖即服务机制，开展10亿欧元的关键工业流程脱碳试点拍卖，支持工业脱碳和电气化。此外，2025年欧盟委员会计划从创新基金中拨款60亿欧元，用于清洁技术、电池制造、氢银行和工业脱碳等领域。同时，鼓励成员国采用赠款和拍卖即服务模式，整合欧盟和国家资源。

推动研究与创新：研究与创新（R&I）是推动欧盟下一代清洁技术、清洁能源和脱碳制造的关键因素。欧盟委员会将在2026-2027年工作计划下，启动一项约6亿欧元的“地平线欧洲”旗舰计划，支持适合部署的项目，促进研究与创新框架计划和创新基金的协同效应，打造从研究到部署的项目通道。此外，还将提出核聚变战略，通过建立公私合作伙伴关系（PPPs）加速核聚变商业化。

3、吸引私人投资

修订Invest EU法规：Invest EU是欧盟层面吸引私人资金的主要工具，已为欧盟经济筹集超2800亿欧元额外资金。欧盟委员会提议修订Invest EU法规，提高其风险承担能力，简化并规定重新使用欧洲战略投资基金盈余和旧金融工具回流资金，便于提供股权支持。该提议预计在当前MFF结束前，可筹集约500亿欧元额外融资和投资，用于工业流程现代化、清洁技术制造与部署、能源基础设施项目、清洁mobility解决方案以及废物减少和回收等关键领域。

推动Tech EU投资计划：欧盟委员会将与EIB集团和私人投资者合作，部署Tech EU投资计划，弥补融资缺口，支持人工智能、清洁技术、关键原材料、储能、量子计算、半导体、生命科学和神经技术等领域的颠覆性创新，增强欧洲工业能力，助力投资创新技术的企业发展壮大。

4、完善国家援助框架与支持措施

建立新国家援助框架：新的《清洁工业新政》国家援助框架将为成员国提供5年的长期规划期，增强企业投资可预测性，吸引私人投资参与符合新政目标的项目。该框架简化国家援助规则，在维护公平竞争环境和欧洲凝聚力的同时，推动《清洁工业新政》目标的实现。简化灵活的规则将加快脱碳和清洁技术项目的国家援助审批，引入“现成”选项和简化方法确定援助金额，并允许对特定技术和非化石灵活性措施给予支持，促进能源系统脱碳。

优化现有规则与政策：即将进行的《通用块豁免条例》审查将减轻企业和成员国的官僚负担，在维护单一市场完整性的前提下，为产业提供必要支持。同时，欧盟委员会将评估担保通知的有效性，与成员国密切合作加速设计新的重要共同利益项目（IPCEI），并与EIB合作打造一站式服务平台，提供赠款申请和财务结构建议。此外，欧盟委员会还将为企业提供合作项目与反垄断规则兼容性的非正式指导，修订合并评估指南，确保竞争分析全面考虑合并对可持续产品价格、清洁创新、战略部门竞争等方面的影响。

调整税收政策：税收政策是实现《清洁工业新政》目标的关键激励措施。欧盟委员会将建议成员国调整公司税收制度，支持清洁产业发展，如缩短清洁技术资产折旧期、为战略部门企业提供税收抵免等。同时，逐步减少和取消化石燃料补贴，并提议制定第28个法律制度，简化新兴创新企业适用规则，促进其发展。

四、推动循环经济：确保材料和资源供应安全

1、推动循环经济的重要性：欧盟将循环经济置于脱碳战略核心，通过对原材料和二次材料的战略性采购，能降低对不可靠供应商的依赖，防止供应中断。循环经济可提高材料的可负担性和可获取性，减少资源依赖，推动创新。预计到2030年，欧洲再制造市场的循环潜力将大幅增长，创造大量就业机会，助力工业生产更可持续，加速脱碳进程，增强资源安全。

2、快速实施关键原材料法案

确定战略项目与资金支持：欧盟委员会优先实施《关键原材料法案》，2025年3月将确定首批战略项目清单，确保供应链多元化，并为这些项目获取公共和私人资金提供便利。

搭建平台与建立中心：借鉴Aggregate EU的经验，委员会将创建战略原材料需求聚合平台和匹配机制。作为后续举措，还将设立专门的欧盟关键原材料中心，与成员国合作，代表相关企业联合采购原材料。该中心还承担协调战略储备、监测供应链、设计投资于欧盟及第三国上游供应的金融产品等任务。

3、发展循环经济的具体措施

制定循环经济法案：2026年欧盟委员会将通过《循环经济法案》，以单一市场为基础加速循环转型。该法案旨在促进循环产品、二次原材料和废物的自由流动，增加高质量回收材料的供应，刺激对二次材料和循环产品的需求，降低原料成本。具体措施包括修订电子废物规则，确保其更简单且实用，以回收其中的关键原材料；统一“废物终结”标准，简化、数字化并扩大生产者延伸责任；通过公共采购标准刺激需求；鼓励使用金属废料，强制数字化拆除许可和拆除前审计；规定使用回收和生物基材料替代原生化石材料等。

提升回收能力与制定相关措施：为提高欧盟的循环利用率和回收能力，实现《关键原材料法案》中25%的回收目标，委员会将考虑采取措施，使在欧盟境内回收关键原材料废料比出口更具吸引力。同时，通过更有效的分类收集，鼓励废弃物从填埋转向再利用和回收。在此过程中，委员会会考虑第三国对关键原材料的出口限制措施，也会与有意愿的国家在循环经济领域开展合作，还可能评估和考虑征收出口费用，用于资助回收能力建设。

解决电池回收问题：欧洲电池回收行业面临黑物质短缺的严峻形势，尽管其对欧洲电池生态系统具有重要经济和环境意义，但仍被出口到第三国。鉴于黑物质的危险性，委员会将针对其制定专门措施。

促进投资与合作：拆除监管障碍，通过跨区域循环中心促进成员国和相关经济主体间的合作，推动回收领域的智能专业化和规模经济。这些中心将根据成员国或产业主体的提案确定战略项目，整合区域资源，确保回收设施达到持续运营的规模。此外，委员会还将积极协助成员国设计新的关于清洁技术循环先进材料的IPCEI项目。

开展调研与提供指导：委员会将开展市场调研，了解欧洲企业目前采购和回收重要原材料的情况，评估行业参与者之间是否需要更多合作，并依据欧盟竞争规则，为原材料回收合作提供非正式指导。

审查相关规则与开展对话：作为绿色增值税倡议的一部分，委员会将审查《增值税指令》中关于二手商品计划的规则，解决二手产品中隐含的增值税问题。同时，为确保循环转型有效推进，委员会将启动关于循环经济的清洁工业对话，为《循环经济法案》的制定提供支持，并明确需要进一步努力的方向。

4、关键绩效指标：到2030年，将循环材料使用率从目前的11.8%提高到24%，该指标将在《年度单一市场和竞争力报告（2025版）》中进行汇报。

五、全球市场和国际伙伴关系

1、清洁贸易和投资伙伴关系

合作背景与目标：全球清洁能源技术市场前景广阔，2035年预计规模达2万亿美元。欧盟为在气候中和竞赛中占据优势，需让企业、投资者和工人把握机遇。通过持续推进自由贸易协定（FTAs），并发展清洁贸易和投资伙伴关系（CTIPs），更好地使外部行动契合工业政策目标，管理战略依赖，保障欧盟在全球价值链中的地位，获取原材料、清洁能源和清洁技术。

合作方式与重点：CTIPs通过规则制定、监管合作和投资拉动，与伙伴共同构建战略清洁价值链。具体包括以“欧洲团队”方式确定公私合营项目来调动投资；制定规则营造清洁投资环境，助力欧盟企业公平参与国外市场竞争；开展监管合作，协助伙伴落实清洁技术、电气化、循环经济、脱碳标准及碳定价政策。

具体合作举措：欧盟计划2025年3月启动首个CTIP。在《地中海新公约》框架下，推动跨地中海能源和清洁技术合作倡议，吸引可再生能源领域的公私投资。此外，欧盟外交将继续支持伙伴国家依据《巴黎协定》开展绿色转型，在能源合作上从外交、技术援助和经济三方面采取战略举措，并加强与成员国在国家层面的协同。

2、完善碳边境调节机制

机制作用与现状：碳边境调节机制（CBAM）能防止欧盟产业减排努力被进口商品削弱，推动全球碳定价。但目前数据显示，少数进口商的进口商品蕴含的温室气体排放量占比超99%。

改进措施与规划：2025年，欧盟委员会拟大幅简化CBAM，减轻企业及其供应链的行政负担，同时保持对全球碳定价的激励。2025年下半年将发布全面审查报告，评估CBAM扩展至更多欧盟排放交易体系（ETS）部门、下游产品的可行性，考量纳入间接排放的问题，并制定应对规避风险的策略，同时审视出口商品碳泄漏问题的解决办法。2026年上半年，将根据审查结果提出立法提案。此外，欧盟还将通过技术援助和监管合作，支持伙伴国家的脱碳行动，借助国际碳市场和碳定价外交特别工作组，推动全球碳定价和碳市场发展。

3、促进和保护欧盟工业公平竞争

规范外国投资：欧盟需确保外国投资在促进经济增长的同时，不损害经济安全。欧盟委员会将与产业利益相关者和成员国协商，制定措施引导外国投资，如在汽车、可再生能源制造等战略领域，要求涉及外国投资（尤其是有公共资金参与）的项目满足设备所有权、使用欧盟本土投入、招聘欧盟员工、建立合资企业或技术转让等条件，以增强欧盟工业的长期竞争力、技术优势和经济韧性，创造优质就业机会。

加强投资审查：随着欧盟《外国直接投资（FDI）筛查条例》的持续审查，欧盟理事会和欧洲议会有机会强化投资筛查框架，减少成员国筛查机制差异，引入韧性要求，统一审查方法和政策，降低“选择管辖地”风险。

完善相关法规与措施：2026年1月，欧盟委员会将发布《外国补贴条例》（FSR）关键概念指南，明确外国补贴扭曲效应的评估方式，以及在特定情况下对未达门槛但影响公平竞争的并购案的审查规则，并在战略部门开展FSR依职权调查。同时，欧盟委员会将根据环保等例外情况，在关税约束范围内调整关税，必要时调至最高水平。此外，继续高效运用贸易防御工具（TDIs），如反倾销和反补贴税，通过缩短调查时间、更多运用依职权程序等方式强化现有工具，并与成员国和利益相关者共同探讨完善TDI工具盒的必要性。面对全球保护主义和产能过剩问题，欧盟将加强国际和多边合作，重点监测和解决非市场导向措施的根源，在七国集团（G7）内加强协作，确保自主应对措施与集体行动协调有效。

4、旗舰行动与时间安排

2025年第一季度：启动首个清洁贸易和投资伙伴关系谈判，简化碳边境调节机制。

2025年第三季度：全面审查CBAM，评估其扩展范围、间接排放纳入及对出口商的支持等问题，堵塞漏洞。

2025年第四季度：开展跨地中海能源和清洁技术合作倡议。

2026年第一季度：提出CBAM扩展的立法提案，发布《外国补贴条例》指南。

六、技能与优质就业促进社会公平和公正转型

1、支持技能发展

制定技能战略：产业发展需要更优质的人才技能支撑，欧盟委员会将制定“技能联盟”这一总体技能战略。该战略旨在让人们获得充分发挥潜力所需的技能，确保雇主能获取推动经济活力和竞争力所需的专业知识。

优化技能支持框架：对欧盟支持行业技能倡议的模式进行审查，涵盖各类技能发展相关项目。通过整合这些项目的框架，强化对与清洁工业新政相关的战略产业的技能支持，并从“Erasmus+”计划中额外拨款高达9000万欧元，以增强支持力度。

提升技能管理与促进人才流动：“技能联盟”将强化技能管理能力，关注投资、成人及终身学习、职业教育与培训、高等教育、技能保留与认可，以及吸引和融合来自第三国的人才等方面。为解决技能认可面临的挑战，委员会将考虑采取进一步行动，简化相关流程，并借助数字化工具助力技能认证。此外，还将推出技能可携带性倡议，使人们在一国获得的技能能在其他国家得到认可，促进人才在欧盟内的流动。

2、支持工人转型

制定优质就业路线图：与社会伙伴共同制定《优质就业路线图》，旨在助力成员国和企业为员工及个体经营者提供良好的工作条件，包括高标准的健康与安全保障、培训机会，确保公平的工作转换和集体谈判权，从而吸引人才，提升欧洲产业的竞争力。

建立企业重组支持框架：欧盟委员会将与社会伙伴探讨在欧盟和成员国层面建立支持企业重组的框架。该框架以公正转型为核心，强调对变化的前瞻性预测，在企业面临重组威胁时能迅速干预，并完善信息沟通和协商机制。

完善相关基金与政策：投资应将收入保障和积极劳动力市场政策相结合，为转型期的工人提供支持，涵盖就业安置服务、培训与再培训机会以及创业扶持，尤其关注弱势群体。同时，讨论欧洲全球化调整基金的运作，探索其如何更好地发挥作用。此外，创建欧洲公平转型观察站，收集绿色转型公平性方面的证据，制定标准化指标，分享最佳实践案例，促进数据共享，以衡量就业、优质就业创造、工作转换、劳动力再培训、投资需求、社会保障和基本服务获取等方面的影响和成果，并确保与社会伙伴、区域和地方当局、民间社会及其他利益相关者就公正转型问题保持透明对话。

优化公正转型基金与住房政策：总结经验并借鉴最佳实践，改进公正转型基金的实施，为下一个多年期金融框架下相关工具的设计提供参考。同时，通过《欧洲经济适用住房计划》，解决劳动力向大都市地区工作地点流动的问题，为工人提供更好的生活保障。

强化社会条件与监管：在公共资金使用中纳入社会条件，确保工人从产业支持中受益，推动集体谈判，促进社会公平与经济增长协同发展。在评估公共采购立法框架、审查通用块豁免条例时，分别考虑如何保障工人权益、完善国家援助规则，以激励企业在技能提升、优质就业和招聘方面加大投入。此外，竞争政策在保护公民权利、确保新市场参与者公平竞争、防止经济和战略权力过度集中方面发挥关键作用。

推动清洁产品社会租赁：为使所有欧洲人从清洁转型中受益，刺激清洁产品需求，欧盟委员会将制定关于零排放车辆、热泵和其他清洁产品社会租赁的指导意见，为公民提供获取这些产品的经济援助，这些产品也符合社会气候基金的支持条件。

3、旗舰行动与关键绩效指标

旗舰行动：2025年第一季度推出“技能联盟”；2025年第四季度制定《优质就业路线图》；2025年发布清洁产品社会租赁指导意见；2026年第一季度建立欧洲公平转型观察站；2026年实施技能可携带性倡议；2027年第四季度审查国家援助通用块豁免条例中对社会企业和弱势工人招聘的相关规则。

关键绩效指标：减少绿色转型中至少五个成员国报告存在技能短缺的特定技能或知识要求的职业数量，2024年此类职业有27个。

七、跨部门实施清洁工业新政

1、新政的引领作用：《清洁工业新政》为欧盟与各行业开展对话构建了框架，尤其关注中小企业发展。通过该框架，各行业能够制定符合自身特点的转型路径，为投资决策提供明确依据，吸引更多资本投入，进而加快实现工业绿色转型与竞争力提升的进程。

2、各行业具体计划

汽车行业：3月5日将正式通过《汽车行业工业行动计划》。该计划基于当前进行的战略对话，聚焦汽车价值链的实际需求，把重点放在未来技术与能力创新方面，旨在推动汽车行业在清洁和数字领域的变革，助力汽车产业可持续发展。

钢铁和金属行业：3月4日启动战略对话，并在此基础上制定钢铁和金属行业行动计划。该计划将针对黑色金属、有色金属产业以及钢铁和金属材料领域提出具体行动方案。由于钢铁和金属长期作为欧盟工业的支柱，对于清洁和数字转型至关重要，此计划的实施将为相关产业的可持续发展提供有力支持。

化工行业：2025年年底将推出《化工行业一揽子计划》。化工行业作为“工业的工业”，在生产关键分子方面具有战略意义。该计划将提出一系列针对性举措，用于提升化工行业的竞争力，推动产业现代化进程，支持欧洲化工产业的生产与创新活动。

可持续交通行业：《可持续交通投资计划》将明确短期和中期措施，重点支持航空和水运领域使用特定可再生和低碳燃料，满足众多能源密集型工业部门的运输需求。同时，该计划还将加快充电基础设施建设，并制定新规则助力陆地交通向可持续模式转变，推动铁路行业融入清洁和数字转型浪潮。

生物经济领域：欧盟委员会将提出《生物经济战略》，以提高资源利用效率，挖掘生物基材料替代化石基材料及相关产业的巨大增长潜力，减少对进口原材料的依赖。新的生物经济部门计划将明确生物材料制造、使用的优先事项，尽可能延长其在经济循环中的使用周期，促进生物经济可持续发展。

海洋经济领域：《欧洲海洋公约》将大力推动蓝色清洁技术、海上可再生能源以及循环经济实践的创新发展，挖掘海洋经济在清洁工业转型中的潜力，促进海洋资源可持续利用与海洋产业绿色发展。